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论特殊气候条件下的劳动保护机制建设
点击数:8756 发布时间:2014-03-18 文字显示:   
 

    随着全球气候变暖,严寒酷暑的极端天气日渐频繁,已经逐渐演变为一种自然灾害,威胁到基层一线劳动者的身体健康乃至生命安全。虽然,我国《劳动合同法》第六十二条条第一款规定:“用工单位应执行国家劳动标准,提供相应的劳动条件和劳动保护”。但由于目前缺乏相应的特殊气候条件下的劳动保护配套法规,使执法缺乏有力依据,导致劳动者权益难以得到有效保障。何谓特殊气候,应当是超出正常范围的高温酷暑、冰冻极寒、台风、大雾、沙尘暴、暴雨、洪涝或雷电等易于危及劳动者生命健康的自然灾害。本文将联系宁波实际,就高温、低温、台风和雷电等气候条件下的劳动保护现状与对策作一阐述。

    一、特殊气候的劳动保护现状

    我国法律对特殊气候条件下的劳动保护仅有高温天气劳动保护的相关规定,对极寒天气、台风天气、雷电天气的劳动保护目前处于空白状态,但仅有的相关规定也存在瑕疵。

    (一)有规定,但层次低

    目前我国有关高温劳动保护的全国性适用规范是2012年6月29日国家安全监管总局、卫生部、人力资源社会保障部、全国总工会联合印发的《防暑降温措施管理办法》。该办法规定了“温度”的界定、适用范围、高温中暑后的救济措施、高温津贴等内容,在防暑降温的技术措施、保健措施和组织措施上发挥了作用。但作为一个指导性文件,它对于直接攸关劳动者权益的露天作业高温时段休息、高温津贴发放、提供防暑降温措施等问题,没有清晰的规定,更没有违规应承担的法律责任。地方政府对高温天气下劳动者有立法保护的,目前有重庆、山东和广东。《宁波市防御雷电灾害管理办法》对雷电的预警信息预防装置的维护保养、应急措施等作了规定,也起到一定的作用。对台风的防护虽无规范性文件,但每到台风来临时,各级政府的“通知”和应急措施也发挥着作用。如今年的台风“菲特”,省、市紧急部署,宁波市启动台风从Ⅱ级到I级的应急响应,并提前通知海上船只及海上作业人员做好避风保安工作;254个建筑工地全部停工,水上客运航线全部停航,沿海景区项目全关闭,工地人员、居住在危房、临时建筑内的人员及早撤离有8.6万人。停止一切与防台工作无关的外出活动,对玩忽职守、给人民群众生命财产安全造成损失的,要严肃追究责任。依据《中华人民共和国立法法》的规定,规范性文件或地方政府规章在法律体系中属于最低等级。也就是说,这些文件虽然对用人单位和劳动者有约束力,但并不具有广义上的法律效力,因此缺乏稳定性和强制性。而因为这些文件不具备法律约束力,有关部门并不能对相关企业进行处罚,劳动者生产过程中的安全与健康难以保护。

    (二)有意识,但效果差

    2012年,国家安监总局、卫生部、人社部、全总联合出台的《防暑降温措施管理办法》中明确规定,用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下的,应当向劳动者发放高温津贴并纳入工资总额。应该说,宁波规模以上企业高温津贴发放执行的还是可以。如何能惠及量大面广的中小微企业中的劳动者,宁波市洪塘刀片行业所辖的26家企业和鄞州古林缝纫机配件行业的34家企业,通过行业工会和行业商会沟通、集体协商达成共识,在集体合同中明确了高温津贴,后者还规定了“高温假”。不管是四部联合发文,还是通过集体合同规定,由于国家或省级下发的防暑降温工作相关规定都只是原则性规定,缺乏相应的处罚和监督机制。缺乏可操作性,违法成本偏低,监管明显不足,因此实施效果并不理想;企业和行业集体合同由于没有相应的违约责任,虽有可贵的意识,但无法挺直腰杆督促企业执行。

(三)有权利,但保障难

2012年6月29日,国家安全生产监督管理总局等部门联合印发的《防暑降温措施管理办法》,第十七条规定用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下的,应当向劳动者发放高温津贴。在实际操作中,宁波的企业参考清凉饮料费标准来发放,标准为:高温作业劳动者每人每月200元,非高温作业者每人每月160元,一般劳动者每人每月130元,发放时间为四个月(6-9月),尽管如此,还有不少的中小微企业刻意回避,减少甚至不支付津贴或以发放防暑降温用品代替。不少企业为了节省成本,认为已经发放了津贴或“福利”,因此就不再调整生产环境,甚至在车间(夏天)只安装简易的风扇,冬天不采取任何取暖措施,对基本在户外工作的劳动者也不对其配备相应的防护措施,也未出资更新原有的生产设备,存在较大的安全隐患。在台风、雷电气候,只是临时性的通知要求,由于没有强制性的规定,故许多劳动者必须顶着狂风暴雨去上班,没人考虑途中的人身安全风险。因此在规范性文件中的劳动者权利,由于缺乏相关的配套执行措施,使得权利的保障极为艰难。

二、特殊气候劳动保护规范的意义

(一)保障劳动者权利的需要

保护劳动者在劳动过程中的安全与健康,是党和国家坚持科学发展观,以人为本理念的具体体现。在特殊气候条件下工作, 由于作业环境极热极冷、狂风雷暴的情形, 极易影响人体的生理及心理状态。高温或低温易使人有头晕、心慌、无力、疲倦等不适感, 产生消化系统、循环系统、神经系统等一系列生理功能的改变,降低机体对化学物质毒性作用的耐受度, 降低机体的免疫力等。这些危害易引发各种意外的不安全行为, 严重影响劳动者的生命与健康。而保证生命与健康是劳动者与生俱得的权利, 劳动者有保护自己身体各器官、机能安全的权利, 这是其最基本的人权, 它要求自己的生命安全不被非法剥夺、危害。因此,我们认为全面规范特殊气候条件下保护措施是保障劳动者的生命与健康的必需条件,是捍卫劳动者劳动权利的必然之举,只有通过特殊气候劳动保护的规范,才能有法可依,劳动者主张权利时有理可诉。既是“以人为本、执政为民”理念的体现,更是一种人文关怀。

(二)符合时代发展的需要

宁波这几年来,受厄尔尼诺和拉尼娜现象的影响,各种特殊气候越来越明显,夏季高温天气、冬季严寒天气越来越多。据我市气象部门自2003年以来的统计,日最高气温35摄氏度以上的高温天气平均为33天,比前十年的平均高温天21天增加了12天,而且有持续增加的趋势。低温、台风和雷电天气也有所增加。极端天气给劳动者职业安全健康带来较大影响。因此而引发的劳动争议也时有发生。仅有的《防暑降温措施管理办法》,已难以满足当前复杂多变的特殊气候条件下的劳动保护。国家特殊气候保护立法滞后,相关法律制度的空白,导致劳动保护制度在执行过程中大打折扣,极寒极热天气、台风雷电天气该不该继续工作、需不需要发放补贴、是否有防护设施、如何配置设备,全凭老板一句话。特殊气候条件下劳动保护,不应属于用人单位给予的“福利”,更不是用人单位的恩赐。惟有通过立法,明晰劳动者权利内容及相应的保障措施,方能为劳动者享有权利提供刚性保护。

(三)实现中国梦的需要

在倡导和谐社会,追筑中国梦的今天,面对高温、低温、台风、雷电等极端天气,政府如何保障劳动者的安全健康,是体现政府执政能力和执政水平的重大问题。通过对特殊气候劳动保护的规范,保护劳动者高温、低温、台风、雷电气候条件下安全生产和作业,呵护劳动者的生命健康权,将劳动者的安全放在经济发展的第一位,不以牺牲劳动者权益换取经济GDP,劳动者权益保护和经济发展共存,才能为经济可持续发展提供源源不断的动力,使劳动者有良好的精神状态和正常的工作情绪从事劳动,使身心切实投入到企业发展的全过程,使人的安全因素得到提升,为建设和谐企业筑牢安全保障,才能为实现中国梦打下坚实基础。

三、特殊气候劳动保护规范的借鉴

(一)域外特殊气候劳动保护相关规定

1、德国

德国劳工法对工作场所的温度作了如下规定:26-30℃(不含30℃)间,雇主除应保证员工正常休息时间及提供良好卫生设施外,还应采取措施保证室内空气质量与温度,并应放松对员工的着装要求,允许穿短裤和凉鞋上班。30-35℃(不含35℃)间,雇主必须采取降温措施,室内室外只要气温超过35℃,员工就可休息放假,无法停工的单位,则要安排员工倒休。

2、日本

日本采用的是WEGT指数界定“高温”,即湿球黑球温度指数,是综合评价人体接触作业环境热负荷的一个基本参量。WEGT指数综合考虑空气温度、风速、空气湿度和辐射热四个因素。同时还把工作服的质地对指数的影响也考虑在内。

日本厚生劳动省根据劳动基本法,向各省市地区发布的《高温作业场所防暑注意》上,明确规定了在何种温度下可以进行何种劳动。例如:在WEGT指数为23℃时,可以以最大速度做激烈的体力劳动如跑步、挖掘、爬楼梯。当WEGT指数为25℃时,可以做强度较大的体力劳动如搬运重物、砍伐。当WEGT指数为30℃时,可以做只用到颈和胳膊的体力劳动如除草、粉刷。当WEGT指数达到30℃时,可以做些轻松的手工业如描图、缝纫。而当WEGT指数达到最高度33℃时,最好停止一切体力劳动,静坐休息。

3、加拿大

加拿大政府认为,除了空气温度外,空气的相对湿度、空气的流动速度以及热传播源都会在很大程度上造成或者加剧温度的提升。因此,加拿大经常采用湿热指数来规范“高温”的界定。当湿热指数45℃是高温与否的临界值。根据湿热指数的计算公式,45℃的湿热指数在平均湿度为77%的区域对应的空气温度为31.4℃。

有研究表明,工人往往更容易在高温季节的初期出现中暑的情况,这主要是因为他们的身体对这种高温条件并不适应。针对此种情况,加拿大的雇主通常设计有高温适应计划,其内容通常为:对于此前未在高温环境中工作的工人,在高温条件下工作的第一天只安排20%的工作量,此后每个工作日逐步增加10%至20%的工作量,直至增加到100%的工作量;而对于此前在高温环境中工作过的工人而言,再次在高温条件下工作的第一天可以安排50%的工作量,此后每个工作日逐步增加10%至20%的工作量,直至增加到100%的工作量。

4、美国

美国人认为劳动保护意义上的“高温”,不仅仅指空气温度意义上的“高温”,更指劳动者所感受的“高温”,并且后者更符合劳动保护的本意。因此美国政府职业卫生师会议所确立的物理因子职业接触阈值是常见的标准。标准规定劳动者的体核温度不应超过38℃。

美国在高温劳动保护的问题上,通常认为雇主、管理人员和工人都发挥着不可或缺的作用。因此,雇主需要向工人提供高温场所工作如何保护自己的培训。培训内容包括高温的形成原因,高温的危害,如何尽可能消除高温带来的危害,对中暑症状的识别,以及在出现中暑症状的情况下如何处理等。同时,对于雇主而言,必须形成高温预案,对其高温工作场所进行降温、通风、隔热、除湿等处理,并且在管理上作出调整,采取调整工作时间、增加轮休次数、免费提供防暑饮料、提供降温衣物等措施来降低高温对劳动者的不利影响。

(二)域内特殊气候劳动保护的规定

1、重庆

2007年6月1日施行的《重庆市高温天气劳动保护办法》,是我国关于高温天气劳动保护的第一部地方政府规章。该办法规定,日最高气温达到35℃-37℃(不含37℃)为一般高温天气,用人单位应当切实做好高温天气防暑降温工作,制定并落实防暑降温措施,确保防暑降温设备、器材正常运行。日最高气温达到37℃-40℃(不含40℃)为中度高温天气,用人单位安排劳动者工作时间不得超过6小时,并暂停12时至16时高温时段工作。因生产工艺要求不能暂停12时至16时高温时段工作的,应当暂停高温时段露天工作。因生产工艺要求必须在高温时段露天工作的,用人单位应当合理调整作息时间。日最高气温达到40℃以上为强度高温天气,用人单位经采取降温措施不能使劳动者工作场所温度低于37℃的(不含37℃),应当停止工作。因生产工艺要求不能停止工作的,应当暂停12时至16时高温时段工作。因生产工艺要求不能暂停12时至16时高温时段工作的,应当暂停高温时段露天工作。因生产工艺要求必须在高温时段露天工作的,用人单位应当合理调整作息时间。

2、山东

2011年7月25日山东省通过的《山东省高温天气劳动保护办法》,较重庆的规定大致相似,该办法仍然以日最高气温作为标准,规定当日最高气温达到40℃以上,当日应当停止工作;日最高气温达到37℃-40℃,全天户外露天作业时间不得超过5小时,11时至16时应当暂停户外露天作业;日最高气温达到35℃-37℃,用人单位应当采取换班轮休等方式,缩短连续作业时间,并且不得安排户外露天作业劳动者加班。

3、广东

2012年3月1日起施行的《广东省高温天气劳动保护办法》。该办法规定,日最高气温达到39℃以上,当日应当停止户外露天工作;日最高气温达到37℃-39℃(不含39℃),全天户外露天工作时间不得超过6小时,12时至16时应当暂停户外露天工作;日最高气温达到35℃-37℃(不含37℃),用人单位应当采取换班轮休等方式,缩短连续作业时间,并且不得安排户外露天作业劳动者加班。用人单位采取降温措施,使作业场所温度低于35℃的(不含35℃)。用人单位不得安排怀孕的女职工和未成年工在35℃以上的高温天气露天工作及温度在33℃以上的作业场所工作。每年6月至10月期间,劳动者从事露天岗位工作以及用人单位不能采取有效措施将作业场所温度降低到33℃以下的(不含33℃),用人单位应当按月向劳动者发放高温津贴。所需费用在企业成本费用中列支。

纵观国内外的相关立法对于特殊气候的劳动保护,虽仅有高温气候的相关规定,但非常有借鉴意义。

四、特殊气候劳动保护规范的对策

特殊气候可能成为今后常态化的新趋势,就目前而言,光有四部联合发布并实施的《防暑降温措施管理办法》或仅仅靠集体合同来保障劳动者的权益,还不能达到全面保障劳动者权利的目的。特殊气候劳动保护和其他安全事故处理一样也是对生命关怀,应该建立起一套规范特殊气候条件下劳动保护的制度和机制、配套执行环节的跟进和相关细则等。为此,应该采取的对策是:

(一)完善特殊气候劳动保护的立法

宁波地处北亚热带季风气候区,温和湿润,冬夏季风交替明显,但由于所处纬度常受冷暖气团交汇影响,加之倚山靠海,特定的地理位置和自然环境使各地天气多变,差异明显,灾害性气候相对频繁。加之,宁波企业在应对特殊气候中的经验不足所带来的影响,使我们深切的感到:虽然各级政府很重视特殊气候下的劳动保护工作,用人单位也能采取保护劳动者健康的具体措施,由于仅为临时措施和行业行为,缺乏系统性和强制性。因此,建议对特殊气候条件下的劳动保护出台政府规章,显得尤为必要。建立和完善特殊气候条件下劳动保护的制度,应在以下几方面予以规范。

㈠、特殊气候劳动保护规定的适用范围;

㈡、高、低温度的界定、级别;

㈢、用人单位作为责任主体及其法定义务需强化:

1、6—9月的高温津贴应列入工资总额,

2、提供相关的劳动防护用品;

㈣、特殊气候下的禁忌从事劳动范围的内容应予明确:

1、应予撤离的岗位,

2、立即停业的岗位,

3、可以休息(假)的条件;

㈤、在特殊气候中作业的,符合哪些条件可申请工伤并享受工伤保险待遇;

㈥、用人单位违法违规应追究的责任、及免责的条件;

㈦、政府相关部门对用人单位监督检查及处罚的责任等。

(二)加强特殊气候劳动保护的管理和监督

1、政府职能部门监督

制度完善的关键在于落实,制度的效力来自于执行力。政府相关执法部门应认真履行职责, 强化对特殊气候劳动保护相关规定落实情况的检查和监管。劳动监察部门应加大宣传和执法力度,转变执法观念,及时主动监察。经常深入企业、工地、厂矿,主动了解情况,解决问题。政府相关部门要各司其职统筹规划,加强联动形成合力,加强监督惩处力度,保障特殊气候的劳动保护高效合理落实。

2、工会组织的监督

工会组织依法对用人单位的特殊气候条件下的作业、劳动保护措施实行监督是应当履行的维权职责。在监督中发现违法行为,工会组织有权向用人单位提出,用人单位应当及时改正。当工会组织接到职工的投诉举报后应及时受理,并积极与用人单位沟通协调,尽快落实解决。用人单位拒不改正的,工会组织应提请有关部门依法处理,并对处理结果进行监督。

3、群众监督

进一步完善群众举报制度,是贯彻落实党的群众路线的具体体现。劳动者遇到用人单位有违反相关法律政策时,一是及时向所在单位工会组织反映,要求工会督促行政解决;二是拨打工会维权热线12351,由所在地工会介入,协调解决;三是直接向单位所在地政府相关职能部门投诉举报,实施执法处理。

(三)在规范中应强化的几个观点

1、高温天气应明确

(1)高温天气作业以及工作场所高温作业需持续工作的时间。

 (2)规定在高温期间企业应承担的责任和义务,并从时间安排、身体防护、物理防护三方面对员工进行保护。

其中时间安排表现在:调整工作时间;避开一天中最高温度时间段;极高温天安排员工放假。

身体防护表现在:发放防护用品和高温津贴;高温季前季后对某些高温车间的员工的体检、岗位调整,维护员工身心健康。

物理防护表现在:对生产设备、工艺流程进行技术改造;生产岗位增加风扇、安装强力排风设备、提高空气流通,改善、降低车间温度。

2、低温天气应明确

(1)低温工作的定义以及在低温期需要保护的对象,并作分别对待。

(2)规定在低温期间企业应承担的责任和义务,并可从时间安排、身体防护、物理防护三方面对员工进行保护。

时间安排表现在:调整工作时间;避开一天中最冷温度时间段;极寒天气安排员工放假。

身体防护表现在:发放防护用品和低温津贴;低温季前季后对某些长期室外低温作业的员工的体检、岗位调整;维护员工身心健康。

物理防护表现在:对生产设备、工艺流程进行技术改造;生产岗位配备一定的取暖设施,提高车间温度。

3、雷电天气应明确:

(1)总结宁波市好做法并予以提炼,《宁波市防御雷电灾害管理办法》中规定,特别是可能遭受雷电影响的用人单位应成立雷电灾害应急救援指挥部;及时做好雷电预警信息的二次传播工作;

(2)企事业单位应对雷电预防装置进行经常性的维护、保养,并建立防雷台账。采取下列措施: 停止户外作业,将人员撤离; 关闭门窗,远离带电设施等; 

(3)发生伤亡、火灾、爆炸时,应当保护现场并迅速组织抢救人员和财产; 

4、台风天气应明确:

(1)气象台根据台风可能产生的影响,在预报时采用“消息”、“警报”和“紧急警报”三种形式向社会发布;同时,按台风可能造成的影响程度,从轻到重向社会发布蓝、黄、橙、红四色台风预警信号

(2)用人单位在台风期间应对职工采取如下保护措施:加固建筑物、重要设施;台风来临时,所有电气设备要拉闸断电,施工人员撤离,各机械停止操作,人员停止施工;台风过后对各机械和安全设施进行全面检查,消除安全隐患时方可恢复施工作业,避免因设备故障对员工产生伤害;准备好手电筒、收音机、食物、饮用水及常用药品等,以备急需。

(3)对于应急抢险人员和必须留驻人员要制定具有针对性的应急预案,发放个人防护用品,在保证自身安全的前提下组织抢险救灾。

特殊气候劳动保护的规范,彰显的是呵护生命的意识,捍卫的是劳动者权利,面对特殊气候劳动保护立法的空白,亟需政府行动起来补上这个法律漏洞,让劳动者实现体面劳动,彰显当今社会共同的价值理念。

 
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