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运用法治思维和法治方式推进企业民主管理刍议
点击数:6649 发布时间:2016-07-12 文字显示:   
 

运用法治思维和法治方式推进企业民主管理刍议

法治是依据法律法规治理国家和加强社会管理的简称。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央把法律作为凝聚社会共识的最大公约数,坚持把依法治国作为党治国理政的基本方略,法治思维和法治方式得到高度重视和创造性运用。特别是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对社会主义民主政治和法治中国建设提出了明确要求,其中关于“全心全意依靠工人阶级,完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”的重要论段,继承和发展了《宪法》等法律规定,成为企业民主管理的重要法律保障和顶层设计。新形势下,工会组织应当贯彻习近平总书记强调的“善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施”要求,深刻把握企业民主管理的客观规律,不断推动工作向前发展。

一、法治思维和法治方式对推进企业民主管理的现实意义

法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式,法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。相对于人治而言,法治思维和法治方式能避免出现以言代法的家长制、以权压法的官僚主义和徇私枉法的错误现象。

(一)法治思维和法治方式有利于夯实基层民主政治基础。法治的目标在于树立宪法和法律的权威,法治思维体现规则性、权利义务性、程序性和建设性。作为人民当家作主的社会主义国家,我国在主体地位上否定了少数人对多数人的专政,在政治上确定了人民群众广泛参与的政治制度,在价值选择上否定了崇尚强权、两极分化的政治理念,在基层建设上强调健全基层自治组织和民主管理制度。社会各政治主体的地位作用和活动方式,需要通过法律法规做出明确和规范,以法治方式建立健全科学有效的利益协调、诉求表达、权益保障等民主政治制度,推动纠纷化解在基层、问题解决在一线。在整个民主政治建设进程中,劳动关系是最重要的社会关系,职工队伍稳定是重要的民主基础,职工参与企业民主管理的权利理应依法得到充分尊重。

(二)法治思维和法治方式有利于企业民主管理依法落实。法治思维和法治方式要求在认识和解决问题时,首先要思考有没有法律规定、有哪些法律规范、法律法规有哪些规定和要求,清楚由谁负责、在什么时间、按什么程序去处理。对于企业民主管理而言,我国《宪法》等法律法规对保障职工群众对企业改革和生产经营的知情权、参与权、表达权和监督权,都有明确的规定。以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,从深度上保证职工民主参与的经常化和正常化,从广度上努力营造尊重人、理解人、关心人良好氛围,在实践中充分显示了旺盛的生命力。企业要健康稳定发展,应当依法由企业各利益群体通过职工代表大会等法定渠道,就企业发展的重大问题和涉及职工切身利益的重要事项进行充分的讨论、协商和谈判,促进职工自觉把个人命运与企业命运紧紧结合在一起,最大限度地凝聚共识形成合力。

(三)法治思维和法治方式有利于体现全心全意依靠职工办企业的核心理念。法治是现代制度文明的核心内容,当今世界的竞争归根结底是制度的竞争。许多企业重有形资产管理、轻无形资产管理,重经验判断决策、轻民主管理科学决策,重产权关系管理、轻人力资源管理,劳资双方利益共同体、事业共同体、命运共同体的氛围日益淡化。应当运用法治思维和法治方式,切实落实职工群众参与企业生产经营管理的各项民主权利,调动和发挥职工的聪明才智才能,发展和培育职工与企业合作性劳动关系,促进劳资双方更加注重联系、沟通和协商,依法理性地解决劳资利益矛盾和利益冲突,真正建立规范有序、公平公正、互利互赢、和谐稳定的社会主义新型劳动关系,继承发扬“全心全意依靠职工办企业”精神并作为企业发展核心价值理念,使职工成为企业发展的第一宝贵资源,切实尊重职工的主体地位。

二、法治环境下推进企业民主管理的作用与成效

企业民主管理,是指职工依照法律法规和政策规定,参与企业决策、管理和监督,企业的经营管理者尊重、支持和保证职工知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利行使及落实的有组织的制度性、规范性活动。其主要形式包括职工代表大会(职工大会)制度、厂务公开制度、职工董事和职工监事制度,以及民主议事会、劳资恳谈会、民主协商会等形式。我国根本大法《宪法》强调:“国有企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理”,“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题”。正是在《宪法》等法律法规的指引下,企业民主管理几十年来在曲折中不断得到发展,在推进和谐社会建设中发挥了重要作用。

(一)企业民主管理法律法规不断健全。在保障企业职工民主权益方面,党和国家及各级地方政府制定了许多法律法规和政策规定。如《外资企业法》、《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《全民所有制工业企业法》、《中外合作经营企业法》、《私营企业暂行条例》、《城镇集体所有制企业条例》、《公司法》、《教师法》、《劳动法》、《教育法》、《乡镇企业法》、《工会法》、《劳动合同法》等,以及《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和中组部、全国总工会等六部委制定的《企业民主管理规定》等规章。一些省、市立法机构结合本地实际,相应出台了《企业民主管理条例》、《职工代表大会条例》、《企业工资集体协商条例》等地方性法规,为企业民主管理提供法律支撑,有效推动了企业民主管理的发展。

(二)职工代表大会制度得到广泛认同。职工代表大会制度是中国特色基层民主政治建设的伟大创造。在诸多企业民主管理制度当中,职工代表大会制度实施最为广泛。以浙江省宁波市为例,宁波市委市政府把企业民主管理作为文明城市创建、党风廉政建设与和谐企业创建的重要内容,每年安排专项经费开展工作。各级工会在党委政府的重视支持下,积极发挥主观能动性,依法自主开展工作。通过开展主题活动、推进集中建制行动、签订企业民主管理目标书面责任状、建立市县两级民主管理工作检查和抽查制度等方式,加强对民主管理工作的督查指导,推动职工代表大会制度扩面提质。同时紧紧结合《企业民主管理规定》《浙江省企业民主管理条例》等法规文件出台时机,广泛开展宣传活动,举办各类培训讲座,召开经验交流会和现场推进会,加强典型挖掘、总结和提炼,营造浓厚氛围。至今全市建立职工代表大会(职工大会)制度的企事业单位有2.6万家,涵盖单位11万多家,其中国有、集体及其控股企事业单位职工代表大会建制率基本实现全覆盖,并建立一系列行之有效的工作机制。

(三)厂务公开和职工董监事等制度深入人心。厂务公开、职工董事职工监事等制度是现代企业管理的决策重要依据。为此,宁波市成立了市委副书记任组长的推行厂务公开工作领导小组,建立政府相关部门共同参与的领导体制,地方和市产业工会也都建立了较为完善的工作制度。宁波市总工会持续开展“厂务公开民主管理建制年”活动,把“两新组织”特别是民营企业、世界500强在甬企业等作为推进重点,分级分类推进。出台《宁波市厂务公开民主管理绩效评估办法》,按照4个模块和35项指标设定绩效评估标准,将厂务公开民主管理工作引入分值量化、规范实施轨道。积极倡导企业利用企业网站、OA系统等现代信息渠道和手段,丰富民主参与形式,提高职工的民主参与面。目前全市建立厂务公开制度企业2.61万家,涵盖单位10.81万家,职工100人以上企事业单位基本建立了厂务公开制度,并延伸到企业分厂、车间、班组等生产经营管理层次。同时,积极在公司制企业中建立健全职工董事、职工监事制度,工会负责人作为职工董、监事候选人经法定程序进入相应机构参与企业决策。

(四)职工民主政治权利得到进一步维护。经过多年扎实发展,宁波市形成了党委领导、政府支持、各方配合、工会运作、企业和职工积极参与的企业民主管理工作格局,并通过开展“四有制度”建设、推进企业协商民主、开展厂务公开民主管理绩效评估活动,以及推进职工代表大会提案制、常任制、巡视制等举措,推动保障职工代表权益。一是审议建议权,推动企业将生产经营计划、企业财务报告等涉及企业生产经营发展的重大事项提交职工代表大会讨论审议,并听取职工代表的意见;二是审议通过权,普遍做到了将企业制定的重要规章制度、分配方案,特别是企业改革、改制中制定的职工安置方案和凡涉及职工切身利益的重大事项,提交职工代表大会审议通过后才实施;三是民主评议监督权,推动国有企业及部分改制企业实行职工代表大会民主评议干部的制度,将民主评议的结果作为任免领导干部的依据。部分企业还将评议范围扩展到了企业中层干部。近年来,职工代表的权益逐步从职工的具体利益向生产经营的主要环节、企业改革的关键环节、职工群众的热点环节延伸,内容更加丰富。

三、以法治思维审视企业民主管理的缺憾与不足

尽管诸多法律对企业民主管理有明确规定,实践中也卓有成效,但随着当前经济成份、组织形式、用工形式、劳动关系日趋多样化,企业民主管理的实施过程中出现了许多新情况和新问题,从法治思维的角度去认识,应当引起各级高度重视。

(一)法律制定缺失。一是简单重复法条。现行法律中与职工利益息息相关的《劳动法》、《工会法》等明确规定:“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式,参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”,“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”,这些规定大都简单重复宪法条文,没有具体细化举措。二是表述不够严谨。多部涉及企业民主管理的法律当中,都没有企业民主管理的专门法,没有将其作为一项具体组织形式做出规定。并且上述法律中均使“应当”一词进行表述,没有明确违法后的法律责任,造成执行的刚性不足。三是约束范围过窄。现行《全民所有制工业企业法》,国务院颁布的《城镇集体所有制企业条例》,《国务院办公厅关于深入贯彻工会法支持工会工作的通知》等法律法规仅适用于国有、集体及其控股企业,其法律法规效力范围有限,非公经济等其他形式的用人单位不受约束。四是条文表述过时。原来应由职工代表大会职权审议通过和决定的事项,随着分配制度、住房制度、社会保障制度改革不断深化,正在逐渐萎缩或被剥离,一些职工代表大会的职权内容规定显然有些不合时宜。

(二)运作过程畸变。一是基本形式执行走样。表现在企业工会与同级行政权力严重不对称,相当数量的企业经营者在思想上没有接受职工代表大会法律规则,把行政权力无限放大,容不得职工的民主参与,对于法律规定应当提交职工代表大会讨论通过的拒不执行。二是职工表达诉求渠道不畅。尽管法律规定一线职工必须占到职工代表大会的代表总数一半以上,但由于把关不严或行政强权影响,往往管理人员及中层以上干部代表成为多数,职工代表大会俨然成了领导干部会议,其民主性和广泛代表性受到践踏。三是随意改变制度规定。有的单位把原本只负责会议期间工作的主席团,违规赋予其闭会后继续行使职权的职能,使原本由工会主导的联席会议制度搁浅。有的不按时召开职工代表大会或时开时停,有的不把大会主题报告、议案等材料提前发到职工代表手中征求意见,有的以行政例会、事务会等代替职工代表大会。有的对重大事项表决采用鼓掌通过,没有落实举手表决或票决制度。有的轻视职工代表大会决议,随意修改或不执行决议。有的把应当由行政列支的会议经费归到工会列支等。四是职工民主参与能力参差不齐。忽视职工代表培训环节,致使职工代表在会议过程中雾里看花、不明就里,导致其话语权份量不足。

(三)社会氛围淡薄。一是思想认识存在偏差。极少数地方领导以优化投资环境为借口,过分保护投资者的积极性,忽视职工对企业管理的贡献和参与性;部分企业经营者忽视职工民主管理权利,担心职工参与过多难以管理;一些职工对经济权益看得比较重,对参与企业民主管理的意识还不够强。二是执法力度不够到位。在强资本弱劳力的现实背景下,作为执法主体的政府劳动部门极少将企业民主管理工作列入劳动监察执法范围,对违反企业民主管理法律法规的不去惩处,容易形成失去制衡监督的强权专制局面。三是宣传范围欠广泛。企业民主管理宣传大多局限在工会系统,使用工会自有媒介多,借助社会力量不够,覆盖面不够大,难以对社会各界形成广泛的参与基础。四是发展极不平衡。总体上公有制企业及国有转制企业,承袭企业民主权利传统比较好,非公企业则工作难度较大。特别是部分基层工会干部兼职过多,对涉及职工代表大会召开、换届、职工代表比例、选举及任期等问题都缺乏常识和经验,工作成效大打折扣。大多数非公企业工会干部端的是老板的饭碗,对行政方面依附性较大,很难做到理直气壮,实现职工民主政治的目标仍然任重道远。

四、以法治思维和法治方式开创企业民主管理新局面

企业民主管理是基层工会真正发挥作用的重要渠道和实践平台。各级工会干部必须运用法治思维和法治理念,切实用好用足这个法律武器,切实维护好职工群众的合法权益。

(一)依托有利时机,提升全社会对企业民主管理的认知度。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。认真学习贯彻十八届四中全会精神,积极推动各级人大、政府强化角色意识,在制订和执行有关法律政策时,把企业民主管理作为基层民主政治建设的重要内容,推动县级以上人民政府及劳动部门等,担负起执法主体责任。推动各级党校、行政学院把民主管理法律法规纳入授课内容,使各级领导干部熟悉相关法律法规,带头落实法律。推动新闻媒体加大对民主管理工作的宣传力度,推介先进典型,鞭挞落后单位,增强源自社会的褒奖力度和监督力度,积极弘扬社会主义法治精神,传递人民民主的正能量。强化企业的责任意识,通过协调工商联、商会、行业协会等雇主代表组织,采取举办企业经营者民主管理法律知识培训班等形式,向企业经营者讲清楚企业民主管理是企业的法定义务,讲清楚执行法律的严肃性,使企业经营者认识到职工是企业发展的根本,吸纳其参与企业管理。提升职工群众的法律意识,广泛开展职工法制宣传教育活动,把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的总要求贯彻到普法过程,宣讲法律法规对企业民主管理的规定,强化职工对民主权利的遵从和信仰,引导职工树立民主管理制度自信,激发职工参与企业管理的积极性和主动性。

(二)推动立法进程,为企业民主管理提供有力法律保障。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行。加大源头参与力度。积极研究梳理涉及职工切身利益的现行法律法规,提出具体的立法或修改建议。发挥工会方面人大代表、政协委员作用,推动建立完备的民主管理工作法律体系,早日解决目前法律依据不足的困境。积极推动建立职工代表大会专门法。在适用范围上将国有、民营、外资等各种所有制用工单位和行政机关纳入范围。在职权方面明确企业兼并破产方案、体制变更、重大投资项目决策的可行性方案及重大改革措施、厂务公开及集体合同履行情况、业务招待费使用和职务消费等内容。在审议通过权、决定权方面要对企业改制注销职工安置方案、集体合同草案、工资集体协议等重大事项,以及职工技能培训经费使用方案等行使审议通过权;涉及医疗费、福利费有关管理使用原则和办法,以及其他职工生活福利的安排等有关事项行使审议决定权。评议监督权方面要对职工参加社会保险及各项社会保险费缴纳情况进行监督,对单位领导班子和主要负责人履行职责和廉洁自律情况进行评议监督。在加强现行法律法规与政策文件的衔接,始终聚焦职工群众切身利益,关注热点难点和倾向性、普遍性问题开展调查研究,建立常态化、制度化工作机制,使职工意见建议成为人大立法、政府制定法规和企业建章立制的重要依据。

(三)整合各方力量,增强现行法律对企业民主管理的约束力。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。整合社会力量推动法律法规落实。通过与人大执法检查、政协视察、政府行政执法等结合起来,建立和完善政府与工会联系会议制度,发挥三方机制作用,形成党政重视、工会力推、部门联动、职工参与的工作格局,推动企业民主管理法律法规的贯彻落实,共同依法纠正违法违规行为。加大劳动法律的监督检查力度。作为推动法律实施的重要社会力量,对侵犯职工权益的行为,工会要敢于较真、敢于发声。对违反《工会法》、《职工代表大会条例》等法律法规的行为,依法通过下发工会劳动法律监督意见书和整改建议书的形式,督促和纠正劳动违法行为,并提请有关部门依法处理。强化工会组织的约束能力。工会在牵头开展创建劳动关系和谐企业、劳模先进评选等工作时,要把是否建立企业民主管理制度作为硬指标,严格把关。工会方面的人大代表和工会界别政协委员要就民主管理问题主动作为,推动法律法规在阳光下运行,在实践中体现,成为规范劳资双方权益的准绳。加强对基层单位的服务指导。对哪些需要经过职工代表大会审议通过的重大事项,哪些无须通过大会审议的事项做出明确规定,增强企业民主管理的法律效力和影响力,提高工作成效。

(四)加强探索研究,推进企业民主管理工作的实践创新。在实践中不断创新是推动工作的重要力量源泉。探索企业民主管理与企业文化的有机结合。把企业民主管理强调的劳资双方平等协商的和谐统一,与企业文化倡导的“人本管理”理念结合起来,促进企业民主管理有机地融入到企业文化管理体系当中。探索企业民主管理纳入现代企业制度的有效途径。现代企业管理制度当中,不拥有企业资产的人也可以担任独立董事,参与决策企业重大事项,或担任职业经理人,也可以全面负责企业的经营管理。当前非公企业当中职工也没有企业资产所有权,但增强职工的责任感、激发其劳动潜能等特征有明显的共同之处。因此无论是理论和国内外实践看,企业民主管理完全可以成为现代企业制度的重要组成部分。创新发展互联网+条件下的多元化民主参与形式。针对职工代表大会制度程序复杂的实际,对规模较小投入不足的企业,不强求一刀切式推行这项制度。可以考虑通过相对简易的协商机制来解决职工提出的工资、保险、劳动条件等方面的要求,如借助微信平台等开展网络投票,召开劳资对话会、民主恳谈会或专题讨论会,组织领导接待日,建立总经理信箱、意见箱等简便易行的协商形式,丰富职工民主参与的载体。

(五)加强队伍建设,提升工会干部运用法治手段工作能力。工会是劳动关系矛盾的产物和集体劳权的代表者,维护职工合法权益是基本职责。各级工会干部必须善于运用法律和法律武器,以治法思维谋划工作、以法治方式推进工作。依法推动普遍建立企业民主管理制度,采取集中建制行动等方式,扩大职代会、厂务公开等制度的覆盖面。特别要注重启发新经济组织、新社会组织单位的自觉性,维护“两新”组织职工的合法权益。增强运行质量,探索引入第三方评估机制,重视绩效考量,把职工是否认可作为制度成效的基本依据。加强工会干部法律知识教育培训。充分发挥工会大学校的阵地作用,制定完善培训计划,编印法律培训教材,整合培训师资,统筹安排实施。既要积极参加上级培训,抓好本级培训,又要指导基层开展实用性、针对性培训,通过举办企业民主管理工作法律法规培训班、专题讲座、研讨交流会、典型案例分析等形式,分层分级分类组织系统地学习相关政策法规,做到学法、懂法、用法,守法。积极推进劳动关系协调员、工资集体协商指导员等专门人才队伍建设,提升依法履职、依法尽责的能力,推动企业民主管理法治化进程。

(市总工会调研组:施恩庭、叶春、刘志勇)

 
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